中国改革开放的30多年，也是国有企业投资管理体制改革逐步推进的过程，从1984年的政企分开，到1988年的企业成为一般性建设的投资主体，到1993年提出的用项目登记备案制代替行政审批制，到2003年的核准备案制，到2013年的政府不再审批，最后到2016年提出的承诺制、告知性备案以及企业投资信用管理，开启了“不再审批”的新征途。
    企业投资的主体地位虽逐步确立，而市场上投资模式越来越多，规模越来越大，风险越来越高，投资失败的案例亦层出不穷，引起越来越多的社会关注与议论。2017年1月7日，国务院国资委发布了《中央企业投资监督管理办法》（国资委令第34号）和《中央企业境外投资监督管理办法》（国资委令第35号）。34号令和35号令按照党中央、国务院深化国有企业和国有资产监管体制改革的总体部署，针对中央企业投资监管面临的新形势、新任务、新要求和中央企业投资中出现的问题，要求依法履行出资人职责定位，实现以管企业为主向以管资本为主转变。
    一、投资定义
    一般而言，建筑业央企投资行为大体可分为固定资产投资（不动产投资、设备投资等）和对外投资（股权投资、房地产类投资、金融工具投资、其他多元化业务投资等）两类。近年来，经历了中国建筑业发展的“黄金时期”，建筑业央企均在迅速扩张，在投资管理中积累和显现了越来越多的问题，一定程度地影响了企业的健康发展。
    二、存在问题
    （一）投向不明确，缺乏战略总体布局
    企业如何投资，是战略布局的一个重要体现，央企作为国民经济的重要支柱，投资更需富有战略眼光。建筑业央企因行业所限，投资行为一直较为单一，过去主要为用于生产机械设备和不动产等固定资产投资，对外投资鲜有涉及；而近年来，因市场环境的变化，特别是PPP模式盛行，企业开始涉足股权投资、房地产投资、金融工具投资、多元化业务投资等对外投资。无论是对内固定资产投资还是对外投资，都应按照企业战略布局执行，比如：想要进入地铁领域，就要计划购置盾构机等施工设备；想要在某区域市场扎稳脚跟，就要计划在当地购置或新建不动产；想要进军地下综合管廊等新领域，就要积极寻求综合管廊PPP项目合作伙伴实施股权投资。因此，战略布局是管好投向的根本，没有规划的盲目投资只会造成企业业务布局、区域布局的混乱。然而，很多企业却做不到通过战略管投向，甚至年度投资计划都很难执行到位，PPP项目投资完全跟着市场走，没有行业、区域的远期规划；对于规划拓展领域的新型设备购置要么不列计划，要么犹豫不定，贻误“战机”。如此投资在短期内看不出有什么问题，但从企业长远发展来看，则会发现：一个中长期战略期间过去了，企业还在自己擅长的那几个业务领域或区域经营，战略期初想要拓展的领域或区域收效甚微，错失了新的利润增长点。
    （二）程序不明晰，缺乏制度执行定力
    目前，建筑业央企管理层级一般为4——5级，一二级公司多为投资主体，三级及以下公司为生产主体，但无投资决策权。我们经常会遇到某些三四级公司的管理者抛出这样的疑问：我们用公司的自有资金去购置生产设备、办公车辆、办公用房还要报上级单位审批？于是，公司审计中查出私自购置车辆、办公用房的情况屡见不鲜，这正是对投资管理制度的学习不到位、制度执行力差的体现。当然也不乏部分管理者明知制度存在，但因各种原因，心存侥幸、以身试“法”，给企业带来不必要麻烦和损失。
    同样，在某建筑企业审计中还出现过这样的情况：所属某三级公司购置了一处办公房产，该笔购置在年度预算内，而且经过了二级公司的董事会审批，且该房产在审计时处于资产升值状态，但就是被审计认定为违规投资。为什么？原因是虽然含有该项目年度投资预算经过了一级企业的审批，但实施投资前未经过一级企业的“一事一批”！34、35号令出台后，央企的投资决策程序可以说要经过“一扇门、两条线”：一扇门是指负面清单制度，负面清单上的产业就是中央企业投资明令禁止投资的产业，负面清单上的产业对于企业而言就是红线，负面清单由国资委向央企一级企业、一级企业向二级及以下企业逐级、逐年颁布。过了负面清单这扇门，要过的第一条线叫投资预算（计划），所谓“无预算不投资”，企业要想做到“从容”投资，就要提高预算管理水平，强化预算刚性。过了预算这条线，还要过第二条线叫“一事一批”（预算内投资项目实施前要经过二级企业的董事会、一级企业总裁会或董事会逐级审批），当然不是所有投资行为都要过这条线，企业一般会规定哪些投资需要“一事一批”，比如：一定额度以上的较大投资、对外股权投资、非主业投资等。
    （三）回报不清晰，项目实施后评价缺失
    投资回报通常是企业在投资实施前最关注的，又往往是投资完成后最易被忽视的，特别是建筑企业的PPP项目投资，因获得了施工利润，很容易忽视项目完成后对综合回报的评价工作。加之很多企业将投资项目后评价工作放到内部审计部门，而非项目归口管理部门，首先，审计部门的专业性要弱于归口管理部门，其次，近些年审计工作任务量不断加大，审计部门分身乏术，很难做到对每个投资项目都进行较为细致的后评价工作。结果往往是投项目时大家热血沸腾，可研报告写得很漂亮，项目完成后投资回报到底怎样，每项数据是否达到了当时可研报告中预期的目标，无人过问!可研报告成为“可批报告”。投资后评价的缺失对企业来说是极其危险的，就像一个人总是闷头走路，从不回头看看是否已经偏离了路线，走得越远反而离既定目标越远。
    三、措施建议
    （一）确立战略引领原则，通过战略管投向
    所谓“运筹帷幄之中，决胜千里之外”，缺失了战略引领的投资行为就如同无头苍蝇乱撞，不可能促成企业战略目标的实现。举个例子：某建筑业央企所属二级企业，主营业务为铁路、公路、市政公用、房屋建筑、电务与机电安装等工程承包，上世纪九十年代在大家还将注意力放在铁路、公路等传统领域上时，该公司即开始战略布局城市轨道工程产品领域，2003年斥资5600万元投资购置第一台盾构机，到2012年全国二线城市掀起城市轨道建设高潮时已保有盾构机30余台，成为当时国内城轨工程首屈一指的龙头企业，在城轨市场赚取了相当可观的利润。试想，如果没有战略的支撑，鲜有企业会有魄力在那个年代耗资动辄上亿元投资一两台施工设备，这正是通过战略管投向的价值所在。
    制订投资战略，首先要以上级单位颁布的负面清单为前提，不踩红线、不做徒劳工作；其次要以企业总体战略目标为方向，结合当前实际情况和对未来的预期研判，分期间、分类别制定切实可行的投资战略；最后要将投资战略分解到年度，以投资预算的形式落地。年度预算一般仅有一次调整机会（中期调整），企业要强化预算刚性，提高预算管理水平。
    （二）建立健全投资机制，通过制度管程序
    不以规矩，不成方圆，制度就是企业管理投资程序的“规矩”。然而很多企业将“程序”片面地理解为投资决策程序，在其投资制度管理文件中用大量篇幅规定了投资决策的事前管理程序，而忽视了对投资行为事中、事后的管理规定，这就造成了投资项目的虎头蛇尾。投资的事中管理重在过程监控，要定时对项目的执行情况进行反馈，将实际执行与决策文件进行对比分析，建立预警机制，执行偏离情况一旦触碰红线立即启动预警，预警无效的视情节严重程度对项目进行再决策或中止、终止和退出。投资事后管理的核心是后评价，投资项目完成后须开展后评价工作，后评价工作宜由归口管理部门进行，对照决策文件，围绕投资项目的结果、实际管理行为及其与结果的因果关系，评估、总结、揭示事前、事中、事后管理的经验和问题。审计部门对后评价工作进行审计监督。
    投资制度制定好后，执行是关键。应将投资管理纳入公司绩效考核体系，加大违规投资、投资执行偏离、投资失败的惩罚力度，绝不姑息任何突破制度的投资行为。
    （三）加强融资能力培养，产融结合促投资
    融资问题是产融结合的核心，也是确保投资活动顺利推进的关键环节。目前，融资能力还是传统建筑业央企的软肋，存在融资渠道单一、融资成本高、融资风险大等问题，融资能力亟待提高。企业加强融资能力培养，首先要高度重视表外融资及其管理，精心设计融资方案，加强过程管控，严控表外向表内转化的风险；其次要将融资方案与投资经营同步推进、同步落实，杜绝融资方案不成熟就盲目拿项目，拿到项目后等资金的被动局面；最后要全面强化融资经营力度，与各潜在投资商、投资机构开展广泛接触与深入沟通，开辟新的融资渠道，降低融资成本，解决“短贷长投”的根本性问题。
    （四）审慎开展境外投资，严格审批防风险
    在国家“一带一路”倡议影响下，建筑业央企开展境外投资成为趋势，但是，近年不乏大型建筑业央企境外投资失败的案例见诸媒体报端。正是因为境外投资的特殊性，需综合考虑投资所在国（地区）政治、经济、社会、文化、市场、法律、政策等诸多因素，境外的投资更强调战略规划引领、更强调坚持聚焦主业、更强调境外风险防控、负面清单更加严格。企业在开展境外投资时，应充分调研投资所在国实际情况，建立、实施投资决策前风险评估制度，必要时还应委托独立第三方有资质咨询机构对投资所在国（地区）各类风险做全面评估，并按规定逐层报批。（作者单位：中铁一局机关本部）